时隔21年 预防未成年人犯罪法完成大修 收容教养退出历史舞台

57条变68条，时隔21年，预防未成年人犯罪法完成大修。

2020年12月26日，十三届全国人大常委会第二十四次会议通过了新修订的预防未成年人犯罪法。新法将于2021年6月1日起施行。

“预防未成年人犯罪法施行以来，发挥了积极作用，取得了良好成效。但随着我国经济社会的迅速发展，未成年人违法犯罪出现了一些新情况、新特点，预防未成年人违法犯罪工作遇到了一些新问题、新挑战，迫切需要在立法上作出回应。正是在这种背景下，对预防未成年人犯罪法进行修订。”全国人大常委会法工委社会法室主任郭林茂介绍说，本次修订贯穿全过程的指导原则就是贯彻落实党中央决策部署，结合新情况新特点解决新问题、新挑战。

建立专门矫治教育制度

此次对预防未成年人犯罪法的修订，最大亮点之一就是改革完善了收容教养制度，标志着在收容审查、收容遣送、劳动教养、收容教育相继被取消或废止后，收容教养也退出历史舞台。

我国1952年就确立了收容教养制度，以后逐步完善。1979年刑法规定，因不满16周岁不处罚的，必要时可以由政府收容教养。1997年修改刑法以及1999年制定预防未成年人犯罪法，基本上重复上述规定。但是，40多年来，收容教养程序不清、场所不明，实践中难以发挥作用，不满刑事责任年龄的未成年人矫治成为一个社会难题。

2019年中办、国办关于加强专门学校建设和专门教育工作的指导性文件提出，完善专门教育与收容教养的衔接。许多全国人大代表、政协委员也建议，将专门学校作为收容教养的场所。

“为了贯彻中央有关文件精神，回应代表和委员的呼声，解决现实存在的难题，在征求中央有关部门意见的基础上，我们对收容教养进行改革完善，不再使用收容教养的概念，将相关措施纳入专门教育，建立专门矫治教育制度。”郭林茂说。

与刑法的规定呼应衔接

在本次常委会会议上，刑法修正案(十一)同时获得表决通过。而刑法修正案(十一)的一个重要内容就是对法定最低刑事责任年龄作了个别下调。

刑法修正案(十一)规定，已满12周岁不满14周岁的人，犯故意杀人、故意伤害罪，致人死亡或者以特别残忍手段致人重伤造成严重残疾，情节恶劣，经最高人民检察院核准追诉的，应当负刑事责任。

与之相联系的是，按照新修订的预防未成年人犯罪法，其他不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚的未成年人，教育行政部门会同公安机关可以决定对其进行专门矫治教育。“这种制度设计的考虑主要有两点：一是关爱保护，二是教育挽救，这是由未成年人的特殊地位和违法犯罪的原因所决定的。未成年人心智相对不成熟，认识水平较低，自控能力也差;未成年人触犯法律是多种原因造成的，不能简单地归罪于未成年人自身。”郭林茂指出，正是基于这种特殊地位和特殊原因，对触犯法律的未成年人的最佳处理是教育，辅之以必要的惩戒和矫治，进而挽救感化，而不是主要依靠惩罚。“这些未成年人在专门学校接受教育，不仅进行法治教育、行为矫治，还要完成义务教育，根据情况进行职业教育，帮助其掌握基本生活技能，顺利回归社会。”

此次预防未成年人犯罪法修订还十分注意与未成年人保护法的修改相呼应。“未成年人保护法与预防未成年人犯罪法是姊妹篇，前者注重保护，创造优良环境最大限度地保护未成年人健康成长;后者注重预防，采取教育、干预、矫治、帮教等多种措施，千方百计地预防未成年人违法犯罪。”郭林茂说，全国人大社会建设委员会将两部法律修订草案一并提请全国人大常委会会议审议，已经考虑了两部法律的衔接，在以后的修改过程中，也将始终考虑两部法律的呼应与衔接。

坚持教育矫治核心功用

该如何对不满刑事责任年龄的未成年人进行有效矫治，一直是一个社会难题。这次预防未成年人犯罪法和刑法同时修改完善将收容教养措施改为专门矫治教育，并把对特定的有严重不良行为的未成年人实施的专门教育纳入国民教育体系。

新修订的预防未成年人犯罪法规定，未成年人实施刑法规定的行为，因不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚的，经专门教育指导委员会评估同意，教育行政部门会同公安机关可以决定对其进行专门矫治教育。省级人民政府应当结合本地的实际情况，至少确定一所专门学校按照分校区、分班级等方式设置专门矫治教育的场所。专门矫治教育的场所实行闭环管理，公安机关、司法行政部门负责未成年人的矫治工作，教育行政部门负责未成年人的教育工作。

“预防犯罪的手段是多样的，而预防未成年人犯罪法应当立足于教育矫治。这也正是预防未成年人犯罪法存在的价值和意义。”中国政法大学未成年人事务治理与法律研究基地副主任苑宁宁指出，此次修订预防未成年人犯罪法，在进一步厘清与刑法、治安管理处罚法的关系与定位，相互衔接、协调的基础上，始终坚持教育矫治的核心功用，方向是强化对未成年人不良行为、严重不良行为、犯罪行为的干预与矫治。

重新设计专门学校制度

此次修法还有一个重要内容是对专门学校作出新的制度设计。

回顾历史，专门学校也就是原来的工读学校，早在1955年就在北京设立，后来逐渐在全国推广，一直是我国教育、感化和挽救罪错未成年人的主要场所。2016年，中办、国办出台关于进一步深化预防青少年违法犯罪工作的指导性文件，提出将专门学校作为教育矫治有严重不良行为未成年人的主要场所，畅通有严重不良行为未成年人进入专门学校接受教育矫治的渠道。2019年，中办、国办出台了关于加强专门学校建设和专门教育工作的指导性文件，进一步提出县级以上地方政府根据需要合理设置专门学校，招收已满12周岁不满18周岁、有严重不良行为的未成年人。

“可以说，新的制度设计，是贯彻中央有关文件精神的体现。”郭林茂说。

新修订的预防未成年人犯罪法明确，国家加强专门学校建设，对有严重不良行为的未成年人进行专门教育。同时还规定若干重要保障措施，如纳入经济社会发展规划，成立专门教育指导委员会，根据需要合理设置专门学校，授权国务院制定专门学校建设和专门教育的具体办法等。

“今后，预防未成年人犯罪的一项核心工作就是加强专门学校建设、发展专门教育。”苑宁宁指出，对专门教育要有正确的认识。首先，专门教育的适用对象是有严重不良行为的未成年人。其次，专门教育具有双重属性，一方面属于国民教育体系，是一项具有自身规律的教育制度，另一方面属于未成年人保护处分措施体系，是一项带有强制性的矫治制度。

郭林茂透露，下一步，将抓紧设立专门教育指导委员会，加强专门学校建设。同时，落实新修订的预防未成年人犯罪法有关规定，县级以上地方人民政府要抓紧成立专门教育指导委员会，根据需要合理设置专门学校。各省(自治区、直辖市)人民政府要结合本地实际，至少确定一所专门学校，抓紧设置专门矫治教育的场所，建立健全管理体制机制。

“应进一步抓好法律实施工作，切实发挥分级预防、干预和矫治制度在预防未成年人违法犯罪方面的作用。”郭林茂强调，有关方面应抓紧制定配套性法规、规章等，多渠道、全方位地做好法律宣传和教育工作。同时，加强对法律实施的监督，切实保障新修订的预防未成年人犯罪法正确和有效实施。法治日报记者 　朱宁宁